Sciences Po
Vendredi 22 Septembre 2017
   
Texte

1989 – la fin d’une ère pour le couple franco-allemand ?

Dans l’Europe de l’après-guerre, la France et l’Allemagne constituaient les forces motrices de l’intégration européenne. Celle-ci leur permettait de poursuivre des ambitions différentes en matière de politique extérieure : la France contrôlait son ennemi passé et conservait son rang diplomatique en s’appuyant sur la puissance économique retrouvée de l’Allemagne, tandis que cette dernière retrouvait une certaine légitimité sur le plan international. Leur relation spéciale, qui n’était pas sans conflits, permettait aux deux pays d’exercer ensemble une certaine suprématie en Europe. Les rôles dans le couple semblaient bien définis. La France jouait le rôle de force protectrice de l’Allemagne sur le plan politique et militaire, et l’Allemagne apportait sa performance économique et budgétaire. Dans le même temps, les deux pays poursuivaient l’œuvre de réconciliation de l’Europe après les divisions et les horreurs de la seconde guerre mondiale.

 

1989 a constitué un moment de rupture potentiel pour le couple franco-allemand. La réunification des deux Allemagne était observée avec beaucoup de crainte du côté français. La France avait peur de perdre son rôle de « puissance moyenne » face aux Etats-Unis et son statut au sein de l’OTAN. De plus, l’Allemagne accroissait sa domination démographique et  économique en Europe (son PIB représentait 25% de celui de l’Union européenne). Beaucoup de responsables politiques français craignaient que cette Allemagne, plus forte et plus sûre d’elle-même, réduise son implication en faveur de l’intégration européenne, qu’elle s’engage dans une politique de puissance vis-à-vis de l’Europe de l’Est, qu’elle renforce ses liens avec la Russie ou qu’elle resserre ses liens directs avec les Etats-Unis.

Le leadership franco-allemand dans une Europe élargie

Ces craintes ne se sont pas matérialisées. L’Allemagne réunifiée a choisi la voie de l’intégration européenne. Bien au contraire, la France et l’Allemagne ont conduit ensemble le projet d’Union économique et monétaire – l’un des projets phares de l’intégration européenne.

Cependant, 1989 a, de façon indirecte, entraîné de profondes modifications pour le couple franco-allemand. L’Union européenne s’est élargie à 12 nouveaux Etats-membres pour la plupart d’Europe centrale et orientale. Ce changement d’échelle a réduit l’influence du « moteur franco-allemand » ne serait-ce qu’arithmétiquement.

En outre, dans une Union à 27 plus diverse, la France et l’Allemagne ont davantage de mal à exercer un leadership fédérateur. La force du tandem tenait précisément à leurs différences en termes d’intérêt, de culture et de structure. Lorsque les deux pays réussissaient à se mettre d’accord, il y avait une grande probabilité que les autres partenaires européens puissent se joindre au compromis. Aujourd’hui, dans une Union européenne plus hétérogène, les compromis franco-allemands n’ont plus la même force fédératrice, car les intérêts des deux pays, aussi différents soient-ils, peuvent paraître relativement proches en comparaison avec ceux d’autres partenaires.

Néanmoins, le moteur franco-allemand est loin d’être devenu inopérant dans cette Union européenne plus grande et plus diversifiée. Il n’y a jusqu’à aujourd’hui pas d’autre alliance politique qui puisse prendre le relais. La Grande Bretagne ou la Pologne – souvent évoquées comme partenaires de la France ou de l’Allemagne pour la formation d’un axe alternatif - ne constituent pas des partenaires stables. Enfin, il n’y pas d’autre tandem ou groupe de pays qui ait les mêmes ressources à distribuer (la France et l’Allemagne réalisent 34% du PIB de l’UE à elles deux), et donc les mêmes capacités de former des compromis.

Cette observation est confirmée par le fait que tous les pas en avant majeurs de l’intégration européenne dans la période récente aient été mis en place à l’aide d’une coopération importante de la France et de l’Allemagne: les travaux de la Convention européenne, le mandat pour le Traité de Lisbonne, les coopérations intergouvernementales comme les initiatives de Schengen ou de Prüm, la réforme contestée par certains du pacte de stabilité, les propositions pour la réforme de la régulation des marchés financiers…

Que le couple franco-allemand continue à jouer un rôle important pour le leadership de l’Union européenne s’explique aussi en partie par le fait qu’il n’y ait pas d’acteur institutionnel qui puisse prendre cette fonction. La Commission peine à asseoir sa légitimité politique, et beaucoup d’Européens, en particulier dans les nouvelles générations, ne la considèrent plus comme un moteur naturel de l’intégration européenne. Le Parlement européen n’a, quant à lui, pas suffisamment de pouvoir institutionnel. Il est peu probable que cette situation change avec le Traité de Lisbonne, qui introduit certes un président du Conseil européen stable, mais dont les compétences, et plus encore les capacités institutionnelles, resteront probablement modestes.

Vingt ans après – un nouveau mode de fonctionnement du tandem

Ce qui a peut-être changé le plus profondément depuis 1989, c’est le mode de fonctionnement du tandem franco-allemand. Aujourd’hui, sa force motrice repose avant tout sur l’intérêt de l’un ou de l’autre à faire fonctionner les institutions européennes - dans les domaines dans lesquels un des deux partenaires considère avantageux d’agir au niveau européen plutôt qu’au niveau national ou mondial. Il s’agit ici notamment des défis globaux comme les migrations, le changement climatique, la crise financière, le terrorisme mondial ou l’approvisionnement énergétique. Chacun des deux pays sait qu’il doit convaincre l’autre car s’il ne peut pas forcément avancer avec l’autre, il ne peut sans aucun doute pas avancer sans lui. Ce constat n’est pas contradictoire avec le fait que la relation soit en même temps marquée par une concurrence de permanente: pour la domination de l’agenda politique et pour la constitution de coalitions, notamment avec les nouveaux Etats-membres.

Certes, la symbolique de la réconciliation des deux puissances ennemies joue encore un rôle dans les discours et peut-être dans les idées des hommes et femmes politiques des deux côtés du Rhin, mais 20 ans après 1989, ce discours a perdu de sa force dans une Europe davantage marquée par la fin des divisions causées par la guerre froide que par l’ « inimitié héréditaire » entre la France et l’Allemagne, désormais considérée comme de l’histoire ancienne. Angela Merkel et Nicolas Sarkozy constituent à bien des égards le meilleur exemple d’une nouvelle génération de responsables politiques, dont les références historiques et politiques sont sensiblement différentes de celles de leurs prédécesseurs. Angela Merkel représente une Allemagne plus affirmée au niveau international. Elle a elle-même grandi dans l’ex-RDA. En France, Nicolas Sarkozy représente également une autre génération. Là où Jacques Chirac avait pris congé avec un baisemain, Sarkozy a débuté son mandat de président de la République en montrant des velléités de séparation. Mais aujourd’hui, un nouveau mode de coopération semble avoir été trouvé à l’intérieur du couple.

Quant à savoir si une véritable vision à long terme de l’intégration européenne sous-tend ce nouveau discours d’unité, c’est une autre question. Pour en juger, nous attendons l’« agenda franco-allemand pour l’Europe » que Pierre Lellouche a annoncé vouloir élaborer à l’occasion des vingt ans de la chute du mur…

Anja THOMAS, Université de Cologne; chercheuse invitée au CERI-Sciences Po

 

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